Samorząd terytorialny w Polsce ma długą i bogatą historię. Tradycja samorządu terytorialnego, to z jednej strony tradycje praw miejskich sięgających średniowiecza, z drugiej zaś tradycja prawa ziemskiego. Współcześnie, śladów dawnych praw doszukać się można w nazewnictwie urzędów, takich jak burmistrz, czy starosta[1].
Nowoczesna forma samorządu terytorialnego zaczęła powstawać w XIX wieku, ale pewne rozwiązania próbowano już wprowadzić u schyłku I Rzeczypospolitej, były to między innymi: Prawo o sejmikach z 24 marca 1791 roku, Ustawa o miastach królewskich z 18 kwietnia 1791 roku i Konstytucja 3-go Maja. Rozbiory i upadek polskiej państwowości zatrzymały jednak wewnętrzne reformy. W okresie Księstwa Warszawskiego, w latach 1807-1815 – cała administracja była silnie scentralizowana na wzór francuski, a różnego rodzaju lokalne rady miały w zasadzie tylko charakter doradczy[2].
W czasie zaborów podział administracyjny i instytucje administracji miały w zasadzie odmienne formy pod każdym z trzech zaborców. W Królestwie Kongresowym instytucje samorządu lokalnego od chwili ich powstania były bardzo słabe i nawet przed Powstaniem Listopadowym (1830-31) część uregulowań pozostawała fikcją. Po upadku powstaniu sytuacja uległa jeszcze pogorszeniu. Rosjanie, chcąc odseparować polski ruch niepodległościowy od społeczeństwa, wprowadzili w 1861 roku nowy system rad różnego szczebla, starając się w ten sposób udowodnić bezzasadność oskarżeń o tłumienie swobód obywatelskich. Rady te nie funkcjonowały jednak zbyt długo, bowiem Powstanie Styczniowe (1863-64) stało się przyczyną likwidacji wszelkich form samorządności (za wyjątkiem gmin wiejskich), zwłaszcza w większych ośrodkach.
Po oficjalnej likwidacji „rzekomej autonomii”, ziemie zaboru rosyjskiego podzielne zostały na 10 guberni pod zarządem wojskowych gubernatorów podległych Generał-Gubernatorowi w Warszawie. Tym samym polskie ziemie upodobniły się do terytorium większości Imperium, gdzie podstawą administracji był silnie scentralizowany i zhierarchizowany carski aparat urzędniczy, bowiem silniejsze formy samorządności sprzeczne były z ideą carskiego samodzierżawia. W Rosji, kraju pozbawionym parlamentu, trudno liczyć było na legalną reprezentacje nawet nielicznych warstw społecznych także w sprawach lokalnych.
W zaborze pruskim natomiast w XIX wieku wprowadzony został trójstopniowy podział administracyjny, z instytucjami samorządu, podobnie jak w innych częściach Prus. Preferowały one przede wszystkim zamożniejsze grupy społeczne, przede wszystkim zaś ludność niemiecką.
W zaborze austriackim najsilniejsze instytucje samorządowe posiadały miasta. Stopniowe zmiany zmieniały systematycznie sytuację i sprawiły, że w końcu XIX wieku poziom swobody poddanych Habsburgów pozostawał największy[3].
Jednak dopiero odzyskanie niepodległości po I wojnie światowej pozwoliło
na ukształtowanie własnych instytucji samorządowych. Tam, gdzie to było możliwe, szybko przeprowadzono wybory do lokalnych ciał kolegialnych, które istniały pod zaborami przed wybuchem I wojny światowej. Dlatego też zróżnicowanie struktur i kompetencji w poszczególnych regionach kraju pozostało i nie udało się go w pełni zniwelować w okresie międzywojennym. Dla przykładu warto wskazać, że na ziemiach dawnych Austro-Węgier dominowały gminy jednostkowe, czyli obejmujące jedną miejscowość, podobnie jak w dawnym zaborze pruskim, natomiast w zaborze rosyjskim istniały gminy zbiorowe składające się z gromad, we wszystkich zaborach istniały wyłączone z powszechnego podziału obszary dworskie. Na wielu terenach bardzo długo funkcjonowała administracja wojskowa. Sytuację zaś komplikowała tocząca się walka o granice odrodzonego państwa.
17 marca 1921 roku Sejm uchwalił Konstytucję. Art. 3 tej Konstytucji stwierdzał, że Rzeczpospolita Polska opiera swój ustrój na zasadzie szerokiego samorządu terytorialnego i przekaże przedstawicielom tegoż samorządu właściwy zakres ustawodawstwa z takich dziedzin jak: administracja, kultura i gospodarka. Dla celów administracyjnych Polska podzielona była drogą ustawy na województwa, powiaty i gminy wiejskie i miejskie. W 1921 roku w Rzeczpospolitej były 12622 gminy i 652 miasta[4], które jednocześnie miały być jednostkami samorządu terytorialnego. Według Konstytucji samorząd miał funkcjonować we wszystkich jednostkach podziału terytorialnego od gmin po województwa. Ponadto jednostki samorządu mogły się łączyć w związki dla przeprowadzenia zadań wchodzących w zakres ich działalności. Prawo stanowienia w sprawach należących do samorządu przysługiwało radom wybieralnym (rady gminne i sejmiki wojewódzkie). Czynności wykonawcze samorządu wojewódzkiego i powiatowego miały być wykonywane przez przedstawicieli władz administracyjnych. Nadzór nad działalnością samorządu państwo miało prowadzić poprzez wydziały samorządu wyższego stopnia. Konstytucja nic nie mówiła jednak na temat prawa wyborczego do rad i sejmików szczebli samorządowych.
Niestety, na poziomie wojewódzkim instytucje samorządowe istniały jedynie na ziemiach byłego zaboru pruskiego, tj. w województwach poznańskim i pomorskim. Także tzw. ustawa scaleniowa z 23 marca 1933 roku nie pozwoliła na pełne ujednolicenie struktur samorządowych. Co więcej, z działania ustawy wyłączono miasto stołeczne Warszawę i struktury powiatowe na Śląsku.
Sama stolica uzyskała samorząd gminny w 1938 roku, lecz wybory nie dały większości pozwalającej wyłonić zarząd i do wybuchu funkcjonował zarząd komisaryczny na czele ze Stefanem Starzyńskim. Z kolei Śląsk był województwem autonomicznym, które na mocy Statutu Organicznego z 15 lipca 1920 roku w bardzo szerokim zakresie samodzielnie regulowało większość spraw z zakresu władzy publicznej za wyjątkiem polityki zagranicznej i wojskowości[5].
Kolejnym aktem normatywnym okresu międzywojennego była ustawa zasadnicza z 23 kwietnia 1935 roku, której cechą było wkomponowanie samorządu terytorialnego w układ administracji państwowej. Wg tej Konstytucji organizację samorządu terytorialnego miała określić osobna ustawa (art. 73). Struktura samorządu powiązana została z podziałem administracyjnym kraju na województwa, powiaty oraz gminy wiejskie i miejskie. Ponadto przewidywała ona nadzór ze strony rządu nad wszelkimi formami samorządu. Wzmocniona została rola wojewodów. Konstytucja dopuszczała także tworzenie związków jednostek samorządu dla wykonywania zadań szczególnych (art. 75).
Przed wybuchem wojny Polska podzielona była na 264 powiaty (w tym 23 grodzkich), 611 gmin miejskich, 3195 gmin wiejskich oraz ponad 40 tys. gromad jako jednostek pomocniczych[6].
Samorząd w takiej formie funkcjonował do wybuchu II wojny światowej. Reaktywowany został dekretem z 23 listopada 1944 roku. Instytucja samorządu traktowana była jako część integralna aparatu państwowego, wykonująca na równi z innymi organami państwowymi zadania państwa. Organy samorządu zostały ściśle powiązane z systemem rad narodowych[7]. Zmiany granic Polski sprawiły, że administracja na różnych obszarach pozostawała zróżnicowana. Samorząd terytorialny został formalnie zniesiony ustawą z 20 marca 1950 roku o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (system Rad Narodowych faktycznie przekształcony został w lokalne organy administracji państwowej). W końcu w kraju socjalistycznym, jakim była PRL, władza oficjalnie należała do ludu pracującego miast i wsi, który sprawował ją przez wybieranych przedstawicieli do Sejmu i rad narodowych. W tak „doskonałym” ustroju samorząd nie był potrzebny[8].
Omawiając okres powojenny warto wspomnieć jeszcze o podziale administracyjnym, albowiem po przełomie 1989 roku właśnie na bazie istniejących instytucji zaczęto odbudowywać samorząd terytorialny. Do 1950 roku utworzono 14 województw, kiedy wyodrębniono 3 kolejne, jednocześnie miasta Warszawa i Łódź były na prawach województwa. Z kolei w 1957 roku wyodrębniono 3 kolejne miasta: Kraków, Wrocław i Poznań. W roku 1954 wprowadzono reformę podziału administracyjnego wsi powołując gromadzkie rady narodowe. Zamiast dotychczasowych 2994 gmin wiejskich utworzono 8789 gromad jako jednostek podziału administracyjnego wsi. Jednocześnie na mocy ustawy o osiedlach i radach narodowych osiedli utworzono pierwsze osiedla. Podział na województwa, powiaty i gromady lub osiedla utrzymał się bez głębszych zmian do roku 1975, kiedy zlikwidowano podział trójstopniowy, a Ustawą z 28 maja 1975 roku utworzono 49 województw, zniesiono powiaty. Wcześniej, w 1973 roku zastąpiono gromady, których liczba wynosiła ówcześnie niecałe 4 tysiące, większymi gminami w liczbie niewiele ponad 2 tysięcy[9].
Po odzyskaniu pełnej niepodległości w 1989 roku, w Polsce reaktywowano samorząd terytorialny. W 1990 roku parlament przyjął ustawę o samorządzie terytorialnym. Problematyka ta zajęła poczytne miejsce w uchwalonej 17 października 1992 roku ustawie konstytucyjnej o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz o samorządzie terytorialnym (tzw. „Mała Konstytucja”[10])[11]. Zgodnie z nią samorząd terytorialny był podstawową formą organizacji lokalnego życia publicznego, zaś podstawową jego jednostką została gmina. W ustawie konstytucyjnej zagwarantowano gminie osobowość prawną, prawo własności i prawa majątkowe, które stanowić miały jej mienie. Nie rozstrzygnięto podziału terytorialnego kraju, ale dopuszczono możliwość tworzenia jednostek samorządowych na poziomie ponadgminnym.
Samorząd terytorialny miał wykonywać, w ramach ustaw, istotną część zadań publicznych z wyłączeniem zadań zastrzeżonych dla administracji rządowej. Na samorządzie terytorialnym spoczywał tylko obowiązek wykonywania przydzielonej mu części zadań publicznych, a nie zaspokajanie potrzeb mieszkańców.
Jednostki samorządu terytorialnego miały wykonywać przysługujące im zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Mała Konstytucja dała jednostkom samorządu terytorialnego możliwość realizacji zadań za pośrednictwem swoich organów stanowiących i wykonawczych. Wybory do tych organów miały być powszechne, równe i tajne. Mieszkańcy mieli możliwość rozstrzygania ważnych spraw w drodze referendum lokalnego. Na dochody jednostek samorządu składały się dochody własne, subwencje i dotacje. Zagwarantowano środki finansowe na zadania zlecone, ale nic nie mówiono o gwarancjach na zadania własne. Brakowało również przepisu o ochronie sądowej samodzielności gminy[12].
Instytucja samorządu terytorialnego dość obszernie uregulowana została
w Konstytucji z 2 kwietnia 1997 roku[13]. Poświęcono jej cały rozdział VII. Podstawowy zapis znalazł się już w rozdziale I.
Art. 16 stwierdza, że wspólnotę samorządową z mocy prawa stanowi ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego i że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, przy wykonywaniu której działa w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Wykonuje on zadania publiczne niezastrzeżone przez konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych.
Art. 166 dzieli zadania publiczne wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego na zadania własne (służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty) oraz na zadania zlecone. Konstytucja wyraźnie mówi o dochodach samorządu terytorialnego, stwierdzając w art. 167, że jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Na dochody jednostek samorządu terytorialnego składają się dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. Jednostki samorządu terytorialnego mają prawo do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie.
Art. 164 stwierdza, że podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, a inne jednostki samorządu regionalnego albo lokalnego i regionalnego mogą być utworzone na podstawie ustawy.
Wykorzystując ten zapis na podstawie ustawy z 5 czerwca 1998 roku utworzono samorząd powiatowy i wojewódzki[14], funkcjonujące od 1 stycznia 1999 roku. Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego osobowość prawną oraz samodzielność podlegającą ochronie sądowej. Ponadto gwarantuje im prawo własności i inne prawa majątkowe. W art. 169 stwierdza, że wykonują one swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Organy stanowiące wybierane są w wyborach powszechnych, bezpośrednich, równych i w głosowaniu tajnym. Wg art. 170 członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować w drodze referendum o ważnych sprawach swojej wspólnoty, w tym o odwołaniu organu samorządu terytorialnego pochodzącego z wyborów bezpośrednich.
Jednostkom samorządu terytorialnego zagwarantowano prawo zrzeszania się, a więc każda z nich może przystąpić do międzynarodowych lokalnych lub regionalnych zrzeszeń społeczności krajowych i zagranicznych. Art. 171 stwierdza, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Organami nadzoru są: Prezes Rady Ministrów, wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych Regionalne Izby Obrachunkowe.
Uregulowano również status urzędników i pracowników samorządowych[15], ustrój miasta stołecznego Warszawy i kwestię wyborów lokalnych, które po raz pierwszy przeprowadzono 27 maja 1990 roku. Warto przy tym wspomnieć, że rząd T. Mazowieckiego liczył, iż w pełni demokratyczne wybory do rad gmin przyśpieszą członkostwo Polski w Radzie Europy. Jednakże dopiero wybór L. Wałęsy na prezydenta w grudniu 1990 roku i w pełni wolne wybory parlamentarne w roku 1991 stały się potwierdzeniem demokratycznych przemian nad Wisłą.
Przywrócenie samorządności gmin stanowiło znaczący krok w przełamywaniu monopolu władzy centralnej w obszarze politycznym (wolne wybory do rad gmin), administracji publicznej (a nie jedynie rządowej), własności (komunalizacja mienia), jak i finansowej (choć ten obszar pozostawiał wiele do życzenia).
Skuteczność oddania odpowiedzialności za własne sprawy na wspólnoty lokalne w gminach, jak i nieadekwatność podziału administracyjnego do potrzeb państwa stał się przyczynkiem do kontynuowania reform. W 1993 roku rząd H. Suchockiej wprowadził tzw. program pilotażowy, w ramach którego części miast przekazano pewne zadania z obszaru administracji rządowej, jednak dojście do władzy koalicji SLD-PSL wstrzymał dalsze głębsze zmiany do 1998 roku, kiedy to rząd J. Buzka w ramach tzw. 4 reform przywrócił trójstopniowy podział na gminy, powiaty i województwa, ustalając na każdym szczeblu instytucje samorządu terytorialnego. Tym samym po raz pierwszy w Polsce zaistniał w pełni samorząd terytorialny nie tylko na szczeblu lokalnym (gminy i powiaty) ale i regionalnym (województwa), co miało także istotne znacznie w kontekście przygotowania kraju do akcesji do Unii Europejskiej, gdzie jedną z podstawowych zasad jest zasada pomocniczości (subsydiarności)[16].
[1] Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 6.
[2] Ibidem, s. 14.
[3] D. Walczak-Duraj, Tradycje i współczesne odmiany samorządności, Zeszyty Naukowe Szkoły Wyższej im. P. Włodkowica w Płocku, Vol. 11, Płock 1999 , s. 67.
[4] M. Trzeciak, Bariery rozwoju II Rzeczypospolitej, Wyd. Politechniki Radomskiej, Radom 1999, s. 41.
[5] Ibidem, s. 53.
[6] D. Walczak-Duraj, Tradycje i współczesne …, op. cit., s. 82.
[7] E. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, Wyd. PWN Warszawa 1999, s. 17.
[8] M. Kallas, A. Lityński, Historia ustroju i prawa Polski Ludowej Wyd. PWN,, Warszawa 2000, s. 37.
[9] Ibidem, s. 72.
[10] Obowiązywała od 8 grudnia 1992 do 16 października 1997.
[11] Ustawa konstytucyjna z 17 października 1992 roku o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz o samorządzie terytorialnym, Dz. U. 1992, nr 84, poz. 426.
[12] [12] E. Ura, E. Ura, Prawo …, op. cit., s. 26.
[13] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Tekst uchwalony w dniu 2 kwietnia 1997 r. przez Zgromadzenie Narodowe, Dz. U. 1997, nr 78, poz. 483 ze zmianami.
[14] Ustawa z 5 czerwca 1998 roku o administracji rządowej w województwie, Dz. U. 1998 , nr 91, poz. 577 ze zmianami; Ustawa z 5 czerwca 1998 roku o samorządzie [powiatowym, Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1592 ze zmianami.
[15] Ustawa z dnia 22 marca 1990 roku pracownikach samorządowych, Dz. U. 1990, nr 21, poz. 124 ze zmianami, nową Ustawę o pracownikach samorządowych Sejm przyjął 21 listopada 2008 roku, Dz. U. 2008, nr 223, poz. 1458.
[16] A. Dudek, Historia polityczna Polski 1989-2005, Wyd. Arcana, Kraków 2007, s. 11.